應堅定不移地持續發展農村合作金融

作者:夏斌 國務院參事、國務院發展研究中心金融研究所名譽所長 日期:2019-12-31 10:34:46

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導讀

合作金融在現代金融體系中具有不可替代的地位?!吧鐔T即客戶”的治理機制,使合作金融組織對農村客戶需求更加了解,更加貼近客戶,更易向中低級收入農戶滲透,因此對于我國發展農村小微金融尤其是普惠金融來說,具有不可替代的特殊作用。


正文

從提供金融服務的金融機構看,當前為中國內地縣及縣以下村鎮小微企業和個人農戶提供信貸服務的金融機構種類遠比大中城市豐富。特別是近年于中央、國務院反復強調要全力支持“三農”發展并采取相關措施后,涉農貸款的機構種類幾乎實現了全覆蓋,包括有全國性和地區性的商業銀行、政策性銀行、全國郵政儲蓄銀行、中資財務公司、農村商業銀行、農村合作銀行、村鎮銀行、小額貸款公司,還有農村信用合作社和農村資金互助社等。

為什么涉農金融機構的種類與網絡發展得如此豐富、復雜,中央與國務院仍在反復強調要健全農村金融體系,金融要大力支持“三農”?

2018年,中央一號文件強調,普惠金融重點要放在鄉村。推動農村信用社聯社改革,保持農村信用社縣域法人地位和數量總體穩定。健全適合農業農村特點的農村金融體系,推動農村金融機構回歸本源,把更多的金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

2019年,中央一號文件又進一步指出:要建立縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制,實現普惠性涉農貸款增速高于各項貸款平均增速。推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步回歸本源,為本地“三農”服務。

中央一號文件對這些內容的反復強調說明: 第一,現有的農村金融服務仍不能滿足“三農”發展的需求; 第二,現存的農村金融機構沒能很好地回歸服務“三農”的本源,因此要尋找更加適合中國農業農村特點的農村金融體系。最好的印證,是用歷年的數據說話。以人民銀行公布的全口徑涉農貸款為例,按地域可以分為城市與農村的涉農貸款,其中農村涉農貸款包括縣級本身及縣以下兩部分貸款,但對縣以下村鎮,特別是對村鎮中的小微企業和低收入群體的授信狀況并沒有公布詳細數據,而是用局部的總量數據平均了縣以下結構性的信貸狀況。

總之,一方面,從官方統計的總量數據看,涉農貸款的發展情況不錯,另一方面,從農村基層的具體實況看,要求改善農村金融體系的呼聲是熱烈的,要求是迫切的。導致出現這種情況的原因是什么?


我國農村金融制度的演變

一方面,近年來,隨著經濟與金融的發展,涉及農村金融的新概念也不斷出現。除合作金融外,還有小微金融、普惠金融、科技金融等概念。其中,小微金融的重點服務對象是小型微型企業和中低收入個人,包括大中城市和縣及縣以下的村鎮;普惠金融則注重金融服務對弱勢群體的包容性,包括金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度,尤其是對弱勢群體提供金融服務的低成本和便捷性??傮w而言,兩者在服務對象上有一定的重合,同時服務的重點都在基層。就此理解,過去與現在提到的,重點服務于縣以下的農戶個人和村鎮企業的合作金融,自然也包含在小微金融和普惠金融所指的服務范圍內??萍冀鹑?,主要強調利用現代信息技術提供金融服務,其服務對象是全覆蓋的,不僅服務于小微企業、弱勢群體,同樣服務于大中城市的大中企業,與小微金融與普惠金融等在服務范圍上同樣有交集。

另一方面,改革開放以來,從1984年國務院批準《中國農業銀行關于改革信用合作社管理體制的報告》,到1991年出臺《農村信用合作性管理暫行規定實施細則》,對縣以下以農村信用合作社(以下簡稱“農信社”)為主體的農村金融體制改革進行了不斷地探索。1996年,根據農村工業化和鄉鎮企業的迅速發展對農村金融提出的新需求,國務院下達了《關于農村金融體制改革的決定》,對各類農村金融機構的職能進行了分工,其中明確了農信社是主要為農戶服務的,農信社改革是農村金融改革的重點,要解決其自主經營、自負盈虧、可持續發展的問題。

其后,由于農信社改革進程不甚理想,2000年前后,時任總理朱镕基親赴相關省市,召開了5次農信社改革座談會,拉開第二輪農信社改革的序幕。第二輪農信社改革允許在三種模式上進行積極探索,一是建立縣聯社、省聯社模式,二是建立自下而上入股的農村合作銀行模式,三是在經濟發達地區建立農村商業銀行模式。并要求各地針對以上三種模式因地制宜、分類指導,不強求 “一刀切”進行改革。 到2005年,全國農信社系統的改革效應初步顯現,資本充足率、不良率貸款、盈虧狀況、資產規模等指標均發生了可喜的變化。農信社系統在縣域農村信貸市場占據了主要份額,為98.4%的鄉鎮提供了金融服務。同時,對農村大量存在的非法經營、嚴重資不抵債的資金互助基金會進行了關閉清理。

自2007年至2010年以來,農村金融制度的演變出現了一條明顯的主線——作為市場競爭型主體的商業銀行不斷增加,合作型金融機構的比重卻在不斷減少。從2003年底發展至今,全國原有的2463家農信社、3家農村商業銀行、1家農村合作銀行,目前僅剩農信社800家左右,農合行30家左右,農商行截至2018年底卻增加到1427家。按此發展趨勢,合作金融將逐漸萎縮。這是一個值得認真思考的問題。

一方面,監管部門不斷要求大量的農村信用社、農村合作銀行改制為農村商業銀行,另一方面,農商行受股東利益驅使,業務逐漸偏離農村小微金融以及中低收入農戶,使得廣大農村的“三農”金融服務被削弱,部分地區甚至出現空白。對此,中央一方面不斷提出嚴格要求監管部門,另一方面鼓勵在農村成立以銀行控股為主的村鎮銀行、小額貸款公司等金融組織,以彌補對縣以下小微企業和農戶金融服務的不足。到2018年底,全國村鎮銀行發展到1616家;到2019年6月底,小額貸款公司發展到7797家。同時,重新鼓勵成立農村資金互助組織。但這類機構目前仍處于艱難的試點探索中,還難以走出“一放就亂、一管就死”的兩難境地,其在發展最高峰時據稱曾達到5千多家,但目前經監管部門正式備案的僅有幾十家。

為什么縣以下農村金融機構的發展會如此反復?在中國這塊土地上,是不是僅靠現代股份制金融機構就能很好地滿足農村小微金融的服務需求?合作金融是否已不適應中國廣大農村的金融需求?


發展農村合作金融經驗的啟示

事實并非如此。根本原因在于,客觀上,在農村基層小微金融服務領域存在諸多市場失靈,而通常金融服務的高風險、高成本決定了股份制金融機構很難在堅守市場競爭原則的同時向底層客戶提供充分的滲透服務。誠然,今天的金融科技可以在一定程度上降低成本與信息的不對稱,但這并不能從根本上解決銀行作為股份制貸款機構追求投資回報最大化和滿足農村小微金融服務需求的基本矛盾。也就是說,靠增加股份制競爭主體數量的思路,并不能從根本上解決中國廣大農村特別是中西部落后地區對小微金融服務的普惠要求。

從數據來看:一是在不良率控制等方面,農商行并沒有比農合行具備更顯著的優勢。據中國人民銀行公布的《中國農村金融服務報告》顯示,在優質農合行原則上都已改制為農商行的前提下,2016年全國農商行涉農貸款的平均不良率為2.9%,農合行的平均不良率為3.3%,不相上下。二是當前村鎮銀行發展仍面臨不少現實挑戰。根據銀行業協會公布的數據,2018年村鎮銀行整體資產規模為1.51萬億元,平均資產規模不到10億元;負債1.33萬億,凈利潤99.25億元,平均資本回報率為5.51%,而該數字在2015年時為9.45%。三是根據中國人民銀行的數據,全國小額貸款公司的數量已從2015年9月的最高8965家,減少到2019年6月的7797家,近年總體貸款余額也一直處于徘徊狀態。

從體制機理來看:作為農村弱勢群體聯合體的農村合作金融組織,其本質特征是股東即客戶,即以客戶為核心價值導向,不以股東投資回報最大化為導向。而股份制機構的治理結構決定了無論大、中、小型的股份制機構,其管理層都必須對大股東的投資回報負責,決定了其業務受強烈的趨利動機驅動,必然傾向于向優質客戶集聚,尤其是向農村的富裕農戶、農業龍頭企業集聚,難以向下滲透為分散的弱勢群體服務,尤其是很難將農村的小微農戶和低收入農戶作為重點客戶提供相應的金融服務。因此,過去十多年來主要依靠現代股份制金融機構滿足農村小微和低收入農戶的金融服務需求的效果是有限的;加快把農信社、農村合作銀行改制為農村商業銀行的步伐,進一步激化了縣以下小微企業、低收入農戶的金融供需矛盾。

綜上所述,可以得出兩個重要啟示:

第一,農村金融機構的制度改變,一定要與中國農村服務對象的客觀條件相匹配,這是有效發揮金融服務的關鍵基礎。這意味著,各地選擇什么樣的農村金融機構,應充分考慮當地實際,切忌“一刀切”模式。東部地區經濟發達,人口密集,農業人口比重較低,發展股份制農商行可以覆蓋城鄉需求。但這種模式在中西部欠發達地區并不適合。面向欠發達地區低收入農戶的金融服務也很難滿足農商行大股東資本對回報率的預期,因此必須更多發揮合作金融的作用。

第二,發展合作金融要遵循農村合作金融發展的規律。針對合作金融組織的規模小、風控水平低、可持續發展能力差的狀況,不能簡單關閉了事,而是應積極扶植和培育適合其特點的風險防范和可持續發展的制度基礎,充分發揮合作金融組織“社員即客戶”的治理結構優勢,有效解決信息不對稱問題,更好地降低風險,同時幫助其建立外部獨立的專業化審計體系,并推動促成弱小農信社的聯合、再聯合機制,有效解決可持續發展問題。


下一步“怎么辦”

根據中央關于農村金融機構要回歸服務“三農”的本源、保持農信社縣域法人地位和數量總體穩定的要求,未來我國發展農村合作金融體系,應著重以下方面的建設發展。

一是仍要堅定不移地發展合作金融制度。

合作金融在現代金融體系中具有不可替代的地位。只要有相對弱勢群體,就有發展合作金融的需求。即使在歐洲的德國、法國、荷蘭等發達國家,合作金融仍具有很大的市場份額、競爭優勢,并發揮了一定的社會功能,在這些國家的農村占據了主導地位。合作金融組織以服務農村社員而不是以利潤最大化為生產經營導向,具有很強的將資金用于農村的內在動力?!吧鐔T即客戶”的治理機制,使合作金融組織對農村客戶需求更加了解,更加貼近客戶,更易向中低級收入農戶滲透,因此對于我國發展農村小微金融尤其是普惠金融來說,具有不可替代的特殊作用。

二是各地農村金融制度的選擇要因地制宜。

要充分尊重當地的首創精神和實踐探索,允許選擇不同的發展模式,堅決避免“一刀切”。這也是第二輪農信社改革取得成功的經驗之一。鑒于已經形成的實際情況,各地可從現狀出發,結合當地情況,在農信社模式、合作銀行模式、商業銀行模式中選擇一種模式為主體的發展模式。對合作制模式何時、如何轉為股份制模式,應不設時間表,不強求一律改為商業銀行,要充分尊重當地農民的意愿。目前在貧窮落后地區仍缺乏的信用合作機制,應盡快補上這一課。在鼓勵發展新型農村合作組織機制(如新型資金互助社)時,重點應放在“合作”上,即在業務范圍、業務品種、擔保形式、貸款額度等方面,充分尊重農民的意愿。

三是要幫助農信社建立防范風險機制,建設專業化審計制度。

這對于發展新型農村合作金融組織尤為重要。合作金融強調合作自治,但這并不意味著其業務活動可以不受監督和審計。鑒于廣大農村自身能力的不足,且合作金融組織量大面廣,地方基層監管部門資源又有限,很難直接進行有效的審計監管,可鼓勵基層合作組織通過聯合,建立統一的審計監督隊伍,專司聯合體內的審計監督;也可作為省聯社的有機組成部分,獨立于基層信用合作社,建立專業化的審計隊伍;甚至可通過健全外部的審計監督制度實現監督管理。在這方面,發達國家經過長期歷史檢驗的一整套可行做法均可供參考。

四是以專業化發展為基礎,提升合作金融體系的服務能力和生命力。

合作金融體系服務的對象是當地“三農”組織和農戶,其金融服務需求具有特殊性,如經營規模小,難以形成有效的競爭優勢適應形勢變化,急需通過提升專業化水平形成規模效應。這就需要政府、農信社聯合體及相關組織幫助各分散的農信社有效提升服務附加值,避免陷入與大銀行進行利率定價競爭的困境。例如,通過提供生產、加工、銷售等環節的配套服務信息及其他相關服務,發展農村的產業鏈金融,更好地掌握客戶的現金流,有效識別與防范風險。

五是鼓勵合作金融組織的聯合,發揮合作金融體系的整體合力。

我國合作金融體系經過幾十年的探索發展,已摸索出經過實踐檢驗的一系列經驗做法。如先推動分散、小型的農信社聯合成立縣聯社,再聯合形成省聯社,有助提升農信社整體的市場競爭優勢。第二輪農信社改革中的省聯社是信用合作組織聯合的經驗產物。當前浙江等地的“農合聯”也是農村金融組織聯合、再聯合的產物。證明了這種聯合路徑不僅是可行的,也是有效的。必須指出的是,應從合作金融系統治理的角度,而不能僅僅從股份制金融機構治理的角度看待省聯社的角色定位,更不能用股份制的標準對合作制進行評價。

六是下一步的具體操作。

其一,無論采取何種發展模式,只要存在農信社的地方,都應保留省聯社,鼓勵弱小的單一農信社法人通過聯合形成合力優勢,以應對市場競爭,避免分散的小信用社“淪陷”為市場競爭汪洋大海中的“小舢板”,同時也可避免當地政府成為小金融法人的“救火隊”。其二,為推動小金融法人可持續發展,鼓勵原有或新成立的新型農村合作金融組織即資金互助社,盡快加強聯合,成立縣級聯合體。對上承接省聯社,對下為資金互助社提供審計、協調、服務等職能,增強其整體可持續力。其三,在現階段,農民合作社自身缺乏資本和流動資金的,作為過渡性安排,第一步可與現有農信社縣級聯社對接,通過資金托管等紐帶建立聯系機制,并推動審計、培訓等配套服務;第二步建立縣級聯合體;第三步通過縣級聯合體持股農信社縣聯社或置換股權等方式,逐步提高合作金融的整體競爭力和可持續發展能力。





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出版時間:2020年01月14日
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