PPP促進中心的國際觀察

作者:陳新平 日期:2015-06-08 16:13:32

2015年是真正的PPP元年。PPP來了 ,首要的是建章立制。PPP促進中心(PPP Units)是協助政府推進PPP發展的專門機構,也是PPP治理架構的重要組成部分。



▲PPP模式不僅涉及政府公共管理體制的變革,還涉及政府治理體系的創新,沒有政府最高決策層的政治支持,這一模式很難推行與實施,PPP促進中心也很難發揮其應有的作用

 

 

十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的精神,為推進PPP建章立制工作注入了動力,也指明了方向。

 

自20世紀80年代開始,中國已有不少部門和領域的建設項目陸續地采用了PPP模式。在近30年的實踐中,PPP既有快速發展期,也有徘徊不前的階段。主要原因是:在中國,PPP不僅缺少戰略發展規劃,也沒有統一的政策法規,更沒有專門的機構進行協調管理。

 

目前,從各省公布的地方政府報告來看,全國有19個省市自治區將PPP寫進了政府工作報告,“探索”、“鼓勵”、“積極推廣”PPP模式。而從項目落地看,2015年才是真正的PPP元年。PPP來了 ,首要的是建章立制。PPP促進中心(PPP Units)是協助政府推進PPP發展的專門機構,也是PPP治理架構的重要組成部分。

 

從國際視角看PPP促進中心
 

 

對于政府部門而言,經由PPP提供公共服務,不僅是一種融資手段創新,更是一種管理方式變革。在PPP模式下,公共服務的提供不再是政府部門的獨家“專利”,而是由眾多利益相關者(公共部門、私人部門、自愿者組織、公民等)協商共治的事務。實施與推進PPP,需要政府部門具備大量的專業知識和技能,而這又正是許多政府機構所欠缺的。通過設立PPP促進中心協助政府部門制定PPP框架政策、審查PPP項目質量、控制PPP項目風險等,是許多發達國家及不發達國家通行的做法,也是彌補其政府職能部門相關技能不足的可行辦法。

 

在狹義上,PPP促進中心是指由主權國政府部門設立、旨在協助其促進及管理PPP業務的官方或半官方機構,主要職能是制訂PPP政策,審查、監督PPP項目的實施,以及向其他政府采購部門提供技術支持與顧問服務,如:英國PPP促進中心(IUK);南非財政部PPP促進中心(South Africa’s National Treasury PPP Unit)等。

 

在推行PPP模式的國家,由其設立的PPP促進中心,大致分為三類:中央PPP促進中心、地方PPP促進中心、部門PPP促進中心等,它們對應的設立主體分別是:中央政府、地方政府,以及各級政府職能部門等。典型地,在聯邦制國家,先有地方PPP促進中心,后有中央PPP促進中心,如澳大利亞、加拿大等;在單一制國家,大多情形則相反。在隨后的行文中,不再作類別上的區分,而是將中央PPP促進中心作為研究的重點,除非另有說明,均以PPP促進中心代稱“中央PPP促進中心”。

 

一般地,PPP促進中心具有以下幾個主要特征。

 

專業性。PPP促進中心是為其他政府職能部門實施PPP項目提供指導或技術支持的專業機構,其本身并不屬于政府采購機構。

 

普適性。PPP促進中心制定的政策、規則、標準化合同等,適用于各級政府(部門)實施的所有PPP項目(此特性在部分國家存在例外)

 

持續性。PPP促進中心在協助政府部門強化績效意識、降低項目管理成本、提升技能等方面,具有持續性的責任。

 

變動性。隨著時間的推移,PPP促進中心的職能需要做出不斷地調整和優化。在PPP模式推行之初,PPP促進中心的主要任務集中在PPP政策指南的制定;PPP法律、監管框架的建立;PPP專業技能的培訓;PPP試點項目的開展等。隨著PPP模式的全面推廣、PPP市場的逐漸成熟,PPP促進中心的工作重點將轉向:設計更為完善的項目評估方法;確保項目實現應有的經濟社會效益;等等。

 

 

因應政府PPP項目管理能力不足
 

 

 

在推行PPP模式的過程中,由于缺乏經驗,各國均呈現出不同程度的政府“失靈”或體制性問題,所以,PPP促進中心一般是因應其政府PPP項目管理能力不足而設立的。

 

對PPP存在認識誤區及激勵不當

 

很多國家PPP運行的失敗,部分原因可歸咎于對PPP認識有誤區。在實踐之初,PPP會被視為減輕政府職能部門財政負擔的手段,或規避中央政府財經紀律約束的工具。當事前不能對PPP項目成本及其風險進行清晰的界定,且又很容易轉嫁至其他部門,各政府機構都會熱衷于PPP項目。類似地,對于無須直接承擔PPP項目風險的政府機構而言,它們也沒有充分的動力去做盡職調查,以確保部分項目風險轉移至私人部門。同時,與上述情形正相反的是,某些政府職能部門也可能根本沒有采用PPP模式的意愿。在傳統的公共服務提供模式下,政府職能部門可直接從事相關投資與管理工作,也能彰顯其權力與影響力,而在PPP模式下,很多服務項目是由私人部門在公開競爭狀態下實施的,減少了政府職能部門及其官員介入項目實施過程的機會,乃至尋租的機會,所以影響了推動PPP發展的積極性。

 

政府職能部門之間缺乏有效的協調

 

PPP政策一般是由中央政府制定的,其實施不僅涉及政府宏觀經濟管理部門(如:財政、規劃等),還涉及具體的行業監管機構(如:道路、交通、水務、教育、衛生等)。如何讓這些部門在PPP項目的開展上協調一致,是很多國家中央政府遇到的主要難題。由于相互間存在利益之爭,各部門往往只負責經營自己的“一畝三分地”,與其他政府機構很少進行信息交換和合作。在相互推諉扯皮的情況下,從整個社會角度看,即使一個PPP項目很有益,但也很可能難以實施。如在水務行業,PPP項目的成功實施離不開財政部門與相應行業監管部門之間的充分合作。當項目靠收費不能完全彌補成本時,則需要財政部門提供相應的補貼。然而,在很多國家,對同一項目,收費政策與補貼政策是相互獨立做出的。站在部門的立場上,負責水務定價的監管部門常會反對提價,認為應通過財政補貼以彌補項目收入的不足,而財政部門則會拒絕提供補貼,認為收入的不足應通過漲價來彌補。由于政府部門之間協調的失敗,往往造成很多PPP項目不能最終實施。

 

政府職能部門缺少實施PPP的專業技能

 

實施PPP項目需要大量的專業知識和技能,而這正是許多國家政府(尤其是發展中國家政府)所缺少的。由于PPP關系的復雜性,其實施涉及眾多的技術、法律、財務、環保等方面的專業知識;同時,由于PPP項目周期長達幾十年,其間經歷項目甑別、可行性研究、采購招標、合同簽訂、監督、再談判等多個環節,均需要高度專業化的技能,而具體的政府采購部門并不完全具備這些方面的能力。

 

非規范性的制度導致PPP交易成本過高

 

在PPP機制不成熟的國家,由于PPP法律、政策框架、交易流程等制度不完善,使得很多PPP項目都是依據個案或“特事特辦”(on an ad hoc basis)的方式而實施的,沒有一個普遍可遵循的流程,導致公共部門與私人部門之間的交易成本居高不下,阻礙了PPP模式的推廣與運用。相比較而言,在PPP機制成熟的國家,項目的實施都有現存的操作指南、標準化文本,以及規范化的流程可利用。標準化的文本(如合同文本)可以減少政府采購機構準備基礎性文件的時間,同時,標準化文本的重復使用也可以減少政府花費在解釋有關文件條款(如招標文書)上的時間,還可以減少政府采購部門與私人部門就有關文本(如合同文本)條款進行談判的時間,因為私人部門從以前的合作中已經熟悉了相關文本的基本條款與內涵。另外,標準化的流程可以減少政府相關部門在項目審批環節的“尋租”空間,進而減少私人部門的交易成本。

 

PPP市場信息不對稱

 

PPP市場不成熟還表現在私人部門(包括國內外)往往不能完全掌握PPP項目信息,或對相關項目風險存在誤判,致使很多項目難以順利開展。只有通過相應的制度安排,提高PPP項目信息的流動性與透明度,使得公共部門與私人部門擁有對稱性的信息,才能推動PPP項目市場的發展。

 


實施PPP項目需要大量的專業知識和技能,而這正是許多國家政府(尤其是發展中國家政府)所缺少的。圖為一碼頭上的施工現場

 

職能各異的PPP促進中心
 

 

不同國家所面臨的政府“失靈”或體制性問題各不相同,所以,為解決這些問題而設立的PPP促進中心,也就職能各異。綜合各國PPP促進中心所承擔的職能,主要包括以下六個方面。

 

制定或協助政府制定PPP政策法規

 

制定PPP政策法規是建立PPP機制的一個關鍵性環節。完善的PPP政策法規可以為各級政府及其部門提供清晰的操作依據,告知其為什么、何時,以及如何開展PPP項目。在PPP政策法規的制訂過程中,PPP促進中心可發揮其專業與支持作用。如英國財政部的PPP政策小組(為英國PPP促進中心IUK的組成部分)負責制定英國國家PPP政策指南,澳大利亞國家PPP促進中心(IA)負責制定聯邦PPP操作指南等。由于制定PPP政策法規涉及很多復雜的技術性問題,要求起草者有很強的專業知識,例如,要熟悉PPP機制對國家財政可能形成的長期影響,以及影響的方式、路徑等,還要能夠設計出適當的項目風險分擔方法,以使PPP項目具有“可貸性”(bankable)和“比較優勢”(value for money)。同時,隨著市場環境的變化及其他政策的變動,PPP政策也需要做出相應的調整,因此,制定PPP政策法規是一個連續的過程。在PPP初始政策框架建立后,PPP促進中心還將在PPP政策的完善過程中擔負著重要的角色。

 

協調政府職能部門之間的關系

 

通常情況下,PPP促進中心是整個PPP政策框架的重要組成部分,在政府各職能部門之間起著不可或缺的協調作用。這種協調作用不僅能使PPP政策在各個政府職能部門、行業之間保持其連貫性,得到較好的執行,而且也能提高PPP項目的效益與效率。尤其是當一個國家的中央政府各部或地方政府都設立有自己的PPP促進中心(小組)時,中央PPP促進中心的協調作用就顯得更為重要。例如,在愛爾蘭,由愛爾蘭中央PPP促進中心(Central PPP Unit)領導的一個部際PPP小組,實際上還承擔了協調中央各部門PPP促進中心關系的職能。同時,不同層級政府之間的協調也很常見,特別是在聯邦制國家。例如,在澳大利亞國家PPP促進中心(IA)成立之前,澳大利亞國家PPP論壇(The National Australian PPP Forum)已于2004年先期成立,其主要目的是在聯邦、州,以及地方三級政府之間建立起一種PPP協調與合作機制。

 

審查PPP項目條件

 

確保合適的項目按正確的方式實施是PPP促進中心的一個重要職能。為了履行這一職能,PPP促進中心需要依據事前確定的標準,對項目在各個實施階段的質量進行監督、檢查,以及核驗等。一般情況下,政府職能部門很容易忽視PPP項目對政府預算的長期影響,因此,對其實施的項目進行條件審查是十分必要的。如在南非,設立財政部PPP促進中心(中央PPP促進中心)的最初誘因是南非公共工程部提交的兩個監獄擬建項目,南非財政部經過審查發現,盡管這兩個項目通過PPP方式建設有其比較優勢(相對傳統的政府采購方式),但卻存在財力上的困難。在很多歐洲國家,PPP促進中心都具有審查或批準PPP項目實施條件、控制項目質量的職能,另有部分國家的PPP促進中心具有獨立審批或協助決策機構審批PPP項目的權力。由于每個國家的具體情況不同,其PPP促進中心在項目何種階段具有何種審批權也是不同的。

 

制定標準化的項目流程

 

在項目周期的各個階段,會有不同的法律或政府監管要求,尤其是在聯邦制國家,不同州(?。┻€有專門的地方性法規要求。復雜及冗長的審批過程是導致公、私合作雙方交易成本上升的重要原因。PPP促進中心可通過相應的方式將項目流程及其要求標準化,由此來降低交易成本,如制定格式化的文本、操作流程,以及最佳實踐指引等。對于政府部門而言,標準化的項目流程可以減少項目審批、招標文件制作,以及與投標人談判的時間。對于私人部門而言,通過事先了解標準化合同要求及PPP結構,可以減少隨后合作中的一些不確定性,以及節省投標文件的制作時間。通過標準化流程,PPP促進中心還可幫助政府部門避免合同設計及管理中可能存在的缺陷。另外,由于標準化的項目流程可減少PPP項目實施周期中的不確定性,增強私人部門對PPP市場的信心,所以,也可以起到推動PPP發展的作用。

 

提供技術支持

 

在推行PPP模式的過程中,經常出現的問題是很多政府部門缺少適當及必要的技能。這些技能不只限于項目融資方面(如PPP項目比較優勢評估、項目現金流折現率的確定等),更為重要地,還體現在能否正確理解PPP項目在政府長期規劃中的定位、分析PPP項目對政府財政負擔的影響,以及適當確定項目風險分擔方式等方面。盡管有些專業性的工作可以委托私人顧問來完成,但政府部門也應具備一定的能力,能對私人顧問活動進行監督,以確保公共利益不受損害。PPP促進中心可以幫助政府部門達此目的,因為PPP促進中心本身就是專業化的機構,能夠為公共部門提供必要的技術支持服務。目前,大多數國家的PPP促進中心都有向其政府部門提供技術支持的職能。上世紀90年代,PPP在葡萄牙的運行效果并不理想,主要原因是沒有充分認識到PPP項目對政府財政負擔的長期影響、項目采購程序僵化,以及項目風險沒有實現最優化轉移等。同時,政府部門缺少PPP項目評估及管理能力也是重要因素。作為PPP機制改革的組成部分,葡萄牙政府設立了中央PPP促進中心(Parpública SA),并賦予其控制PPP項目質量與向政府部門提供技術支持的職能。

 

推廣PPP模式

 

PPP促進中心的設立本身就已向私人部門表明了一國政府在推廣PPP模式上的態度,也是增強市場對政府PPP政策信任度的重要舉措。由于私人部門對政府重點項目信息缺乏全面的了解或不夠敏感,所以,PPP促進中心可作為政府項目信息的“集散中心”,定期公布相關項目信息。在推動PPP實踐的過程中,無論是發達國家,還是發展中國家都將PPP促進中心作為增強私人部門興趣的手段。如在比利時,弗蘭德斯PPP知識中心(The Flemish PPP Knowledge Centre)的重要職能之一就是向私人部門提供PPP政策及項目信息;在加拿大,不列顛哥倫比亞省PPP促進中心(Partnership BC)也是私人部門獲取PPP項目信息及機會的主要渠道;在菲律賓,中央PPP促進中心(Philippine Public-Private Partnership Centre)的主要職能是向潛在的投資者推介項目和提供項目信息。

 

PPP促進中心的設立模式
 

 

內置模式

 

內置模式是指在政府行政職能部門內增設一個新的業務單元,由其促進PPP發展的模式。對于開始引入PPP機制的國家(尤其是發展中國家),多數會采取這種模式設置PPP促進中心。在此模式下,PPP促進中心屬于政府行政部門的組成部分,由于受人員編制的限制,PPP促進中心規模不可能太大,其業務的開展還需借助外部咨詢顧問的支持,如,南非財政部PPP促進中心即屬于此類型的機構。在該模式下,PPP促進中心行政隸屬關系的確定非常重要,因為它是決定PPP促進中心能否成功發揮作用的關鍵因素,同時,也影響著PPP促進中心與其他政府職能部門溝通協調的能力。從國際實踐來看,PPP促進中心的主管部門既有國家財政部門,也有國家經濟規劃部門,還有國家基礎設施部門等,其中,大多數國家都選擇財政部作為其PPP促進中心的主管部門。尤其是在PPP機制建立之初,以財政部作為主管部門,更易發揮PPP促進中心的組織協調能力。在各設立模式中,無論是采用內置于政府職能部門的模式,還是外設的模式,絕大多數PPP促進中心都需接受財政部門的領導或監管。如,英國PPP促進中心(IUK)、南非財政部PPP促進中心、法國PPP促進中心等均為各自國家財政部下轄的業務機構。另外,以公司形態設立的加拿大卑詩省PPP促進中心,其大股東就是卑詩省財政廳。即使是改組前的英國PPP促進中心(PUK),雖然采用公私合作的形式設立,但其運行仍要接受英國財政部的指導。

 

從邏輯關系上講,政府職能部門的支出都需財政部的核準,同樣,涉及公共工程支出的核準事項也不可能避開財政部“繞道”而行。因此,在財政部的統轄之下,PPP促進中心更易于與其他政府職能部門就PPP項目進行協調,促使它們將PPP模式納入到各自的部門戰略之中去。

 

外設模式

 

外設模式是指在政府行政職能部門之外設立一個新的機構,由其促進PPP發展的模式。在該模式下,PPP促進中心并不是政府行政職能部門的組成部分,它包括三種主要的情形:1)政府全資擁有的公司;2)合資設立的公司(即合伙模式,下面詳細介紹);3)其他形式下的獨立機構(如,韓國PPP促進中心——韓國基礎設施投資管理中心PIMAC——隸屬韓國戰略發展研究院,但由財政部全額撥款)。

 

外設模式下的PPP促進中心,一般多為政府獨資設立的公司,如加拿大卑詩省PPP促進中心(Partnership BC)、加拿大安大略省PPP促進中心(Infrastructure Ontario)等。其中,加拿大卑詩省PPP促進中心成立于2002年,該機構既不是一個政府部門工作小組,也不是政府職能部門的一個內設機構,而是根據《商業公司法》設立的、由卑詩省政府全資擁有的一家公司,其大股東是卑詩省財政廳。卑詩省PPP促進中心的組織管理架構包括:董事局、董事局主席、總裁及首席執行官、董事局秘書、審計與風險控制委員會,以及人力資源與管理委員會等。依照《卑詩省公營機構管理委員會治理結構指南及其信息披露準則》,卑詩省PPP促進中心應定期公布其經營管理信息。在成立之初,卑詩省PPP中心的運行經費是由政府全額撥款,而現在的運行成本大部分可以通過自身的業務收入來彌補。卑詩省PPP促進中心可以自我做出經費預算安排,負責制定自身的業務計劃,以及管理自身的業務運營活動等。

 

合伙模式

 

合伙模式是指由政府與私人部門共同出資建立合伙公司,由其推動PPP發展的模式。合伙模式原則上屬于外設模式一種特殊類型,只是其出資人除了政府部門之外,還有私人部門,其特殊性還表現在這類PPP促進中心本身就是一種公私伙伴關系。如,改組前的英國PPP促進中心(Partnerships UK,PUK)、德國PPP促進中心(Partnerships Germany)等都屬此類型的機構。下面將重點介紹PUK的情況。

 

作為PPP促進中心,PUK本身就是一個公私合伙企業(Joint Venture),其中,私人資本占股51%,政府占股49%(中央政府與蘇格蘭地方政府分別約占45%、4%)。由于在整體上私人部門所占股權比例高于政府部門,所以從股權結構上看,它是一個私人性質的企業。在國際上,盡管也有不少國家的PPP促進中心是以公司形式存在的,但一般都是政府全資擁有的公司。因此,就股權結構的特殊性而言,PUK至今仍是一項制度創新。PUK股權結構設計的初衷在于是使其保有私人部門決策的靈活性,其投資與經營活動并不必然地要獲得政府的批準。但PUK的這種股權結構也曾引起人們的憂慮:它的業務活動是否會偏離政府設定的政策目標?公共部門股東與私人部門股東之間潛在的利益沖突能否得到有效地解決?為此,設計者們又在PUK的治理結構中嵌入了一個“治理夾層”(additional layer of governance)—— 顧問委員會(Advisory Council)。該顧問委員會全部由來自公共部門的官員組成,并由財政部主持其工作。同時,還對PUK及其股東的權力作了相應的限制:如PUK不能以追求利潤最大化為目的,也不得向其股東分紅;PUK的股東不能改變合伙企業的既定政策目標;私人部門股東不能從本企業或機構向PUK董事會任命和委派董事。需要注意的是,PUK始終是英國政府而非私人部門創設的機構,必須貫徹政府的政策意圖,這也是它存在的必要前提。私人部門股東參股PUK的初衷也不是從中獲取短期的財務收益,而是要幫助政府以最有效的方式加速英國基礎設施的更新及擴建進程,最終從整個英國商業經營環境的改善中獲得長期收益。2009年12月,英國財政部決定在整合PUK、財政部PPP政策小組(Treasury PPP Policy Team)、財政部基礎設施融資中心(TIFU)等機構職能的基礎上,設立新的英國PPP促進中心(IUK)。同時,PUK終止運行。與具有企業性質的PUK不同的是,IUK是隸屬財政部企業與發展局的一個職能部門。

 

除了上述三種主要的模式外,還有一些國家(如烏拉圭、秘魯等)通過專門的立法,設立“投資促進局”來承擔PPP促進中心的職能。另有一些國家(牙買加、墨西哥)則是通過國家開發銀行來履行其PPP促進中心職能的。

 


只有通過相應的制度安排,提高PPP項目信息的流動性與透明度,使得公共部門與私人部門擁有對稱性的信息,才能推動PPP項目市場的發展。圖為2015年1月2日正在杭長線上高速運行的高鐵列車。高鐵這一代表中國速度的時代列車,及大地改善了中國甚至世界各國人民的出行方式和環境,是對世界鐵路建設的一個巨大貢獻

 

PPP促進中心的國際經驗
 

 

對于已設立PPP促進中心的國家,有些運行得很成功,如,英國、澳大利亞、加拿大,以及南非等;但也有些并沒能有效地履行其既定的職能,如:孟加拉、菲律賓、牙買加等。實踐表明,PPP促進中心運行成功與否取決于很多因素,如:政治環境、政府行政效率、PPP機制設計等。綜合發達國家與發展中國家PPP促進中心運行經歷,可獲得到以下經驗及啟示。

 

高層政治支持是PPP促進中心成功運行的關鍵

 

PPP模式的產生是現代政府職能轉變的一個重要標志,也是實踐“新公共管理理論”的工具。一般而言,基礎設施屬于公共品或準公共品,需要由政府來承擔供應之責,但其提供方式有傳統模式與PPP模式之分。在傳統模式下,政府直接負責基礎設施的建設事宜,并集建設、運營、管理等職能于一身。在PPP模式下,政府將部分基礎設施的建設、運營、維護等職能轉移至私人部門,不再直接插手其過程。取而代之的是,政府在保留基礎設施建設總體規劃、需求評估、項目審批、質量控制等管理職能的同時,強化了對基礎設施建設、運營過程的監管。從各國的實踐來看,PPP模式不僅涉及政府公共管理體制的變革,還涉及政府治理體系的創新,沒有政府最高決策層的政治支持,這一模式很難推行與實施,PPP促進中心也很難發揮其應有的作用。

 

毫無疑問,PPP模式實施最為成功的國家當屬英國,這與英國是“新公共管理”運動的發起者有著直接的關系。在“新公共管理”運動中,撒切爾夫人啟動了英國國有企業的私有化進程。但在隨后過度的私有化進程中,右翼政黨推行的私有化政策遭到了英國左翼政治勢力的反對。在左、右政治派別的相互論戰中,英國中立派政治勢力提出了支持PPP概念的主張。作為公共產品或服務的提供方式,PPP處于純公共部門供應者與純私人部門供應者之間??梢?,PPP是英國各派政治勢力相互妥協的產物,也就不難理解PPP模式能在英國成功推行與其PPP促進中心能發揮積極作用的原因。

 

相反,在PPP模式得不到強力支持的國家,PPP促進中心也不容很好地發揮作用。如,在孟加拉國,成立于1999年的基礎設施投資促進中心(Infrastructure Investment Facilitation Center,IIFC)就是該國促進PPP發展的專業機構。IIFC的主要職能是為公、私部門提供政策及顧問服務,盡管相對其他政府職能部門有著較高的專業技能,但IIFC的實際作用卻十分有限,主要原因是IIFC缺乏相應的權力,如其制定的PPP操作指南并不具備強制執行力,相關政府職能部門可采用,也可不采用。另一個反映政治支持對PPP促進中心影響的例子是菲律賓。20世紀80年代末、90年代初,菲律賓電力行業投資嚴重不足,電力供應日趨緊張,為了緩解壓力,菲律賓政府開始推行PPP模式,吸引私人資本進入電力領域。為了推動PPP的發展,菲律賓政府在總統辦公室之下專設了PPP促進中心(BOT中心)。菲律賓PPP促進中心的主要職能是向其他政府職能部門提供技術支持,以及監督PPP項目的實施。菲律賓PPP促進中心的作用及影響在拉莫斯總統執政時期達到頂峰。隨著電力供應緊張壓力的趨緩,以及政府機構的重組,菲律賓PPP促進中心最終由總統辦公室劃歸菲律賓貿易與工業部管轄,從此,地位日漸式微。

 

高效的政府管理體制是PPP促進中心有效運轉的基礎

 

在一個國家,如果希望PPP促進中心能夠實現既定的目標或有效履行職責,那么,其整個政府行政管理框架也應是高效率的。符合邏輯推理的是,在一個大部分政府行政機構效率低下的國家,任何新設的政府機構也可能是低效的。

 

盡管這是一個看似簡單的推理,但這種結論的重要意義則是:在一個效率普遍低下的政府框架中,PPP促進中心不可能成為“效率孤島”(islands of excellence)。因此,低效率的政府也難以建立起高效的PPP促進中心,因為影響其他政府部門運行效率的因素同樣會影響到PPP促進中心的運行效率。孟加拉、菲律賓、牙買加等國家的PPP促進中心之所以效率不高,與這幾個國家政府治理指數低有著關聯關系。如果一國政府想通過組建PPP促進中心推行PPP模式,其現有的政府部門又因效率低下而不能勝任此項工作,那么,就需要評估新設機構能否做得更好。否則,就應考慮重組現有的政府部門或延伸效率相對較高部門的職能,由其承擔PPP中心的角色。

 

PPP項目程序透明、公開競爭是PPP促進中心發揮積極作用的保障

 

程序透明與公開競爭是PPP機制的重要特征。雖然PPP項目的采購招標過程不夠透明或缺乏競爭,并不一定會產生腐敗,但會引起社會公眾的疑慮。透明與公開競爭可使腐敗問題不易發生。如果在基礎設施或公共工程的建設中普遍存在腐敗現象,那么,PPP促進中心的存在也不能保證改變這種現狀,因為腐蝕其他政府機構的因素同樣也會腐蝕PPP促進中心。

 

政府職能部門之間的合作是PPP促進中心發揮作用的必要條件

 

在實施PPP的過程中,政府各職能部門之間需要就相關事宜進行有效的溝通與協調,并形成原則性的意見,保證PPP促進中心能獲得必要的信息,使其能對項目質量做出正確的判斷,承擔起質量“把關者”的角色,也為PPP促進中心在政府職能部門之間發揮技術性協調作用奠定必要的基礎。否則,即使PPP促進中心被賦予了項目監督權,甚至審批權,也不能保證它能阻止劣質的PPP項目。同樣,如果其他政府部門不愿意讓渡對項目的部分控制權與管理權,PPP促進中心也不能有效地起到推動PPP發展的作用。在此情況下,PPP促進中心的設立不僅不能減少政府部門之間的扯皮問題,而且還可能加重問題的復雜性。只有完善政府部門相互間的協作關系,才能減少PPP項目的交易成本,為PPP促進中心發揮應有的作用提供必要的條件。

 

PPP促進中心職能的界定沒有統一的模式

 

PPP促進中心的職能是依據各國政府在推行PPP過程中存在的體制性失靈問題而界定的。一般而言,在推動PPP發展的過程中,政府應負有的主要職責包括:PPP政策與戰略的制定;項目的篩選;項目可行性的分析;PPP交易的管理;PPP合同的管理與實施監督等。但這些職責往往因為各種體制性問題而不能有效地履行,如:激勵措施不當、政府各部門之間缺少協調性、專業技能不足、市場交易成本過高,以及信息不對稱等。由于每個國家的具體問題不同,所以,為解決相應問題而設立的PPP促進中心,在職能上也不相同。盡管各國PPP促進中心的職能不完全相同,但在向項目實施機構提供技術支持及政策指導兩個方面卻有著很大的“交集”。

 

各國PPP促進中心的職能除了在內涵方面有所差異外,還在職能所覆蓋的空間范圍上存在差異。特別是中央PPP促進中心的相關職能是否延伸至地方(省、州或市)政府所實施的PPP項目,大多數情況下是依據一個國家的法律及政府組成形式而定。一般而言,如果地方政府的PPP項目獲得了中央政府資金的支持,那么,對其項目進行監管是必要的。當然,這也要需要考慮中央PPP促進中心可用的資源及管理成本。一些國家中央PPP促進中心只對一定規模以上的地方政府項目實施質量監控,如在菲律賓,2億菲律賓比索以上的市政PPP項目需要獲得國家的核準。

 

PPP促進中心的權力需與其履行的職能相匹配

 

國際經驗表明,如果PPP促進中心的職能僅僅是限定在向PPP項目實施機構提供技術支持或顧問服務,那么,不需要賦予其任何行政權力。反之,如果讓其履行項目質量控制或“把關者”的責任,那么,就需要賦予其一定的項目否決權或審批權,只有這樣才能控制PPP項目的質量。賦予PPP促進中心上述權力的最簡單辦法就是將其歸于有相應行政監管權的部門管轄,如英國、南非,以及澳大利亞的維多利亞州等,都將其PPP促進中心置于財政部(廳)的管轄之下。

 

PPP促進中心大多數隸屬財政部或由其監管

 

PPP促進中心設立有內置、外設,以及合伙三類主要的模式,在行政隸屬、領導或監管關系上,大致也可分為三類:一是直接隸屬財政部或由其管轄;二是隸屬政府其他行政管理部門(規劃部門、基礎設施部門等);三是隸屬政府內閣辦公室或專門的委員會等。其中,以第一類隸屬關系為主流模式。在國際上,運行效率比較高的PPP促進中心也大多隸屬于相關國家的財政部,如:英國、南非等國設立的PPP促進中心。其主要原因在于,財政部屬于國家宏觀經濟管理部門,也是較為強勢的部門,相對其他政府職能部門,其執行力更為有效。一般地,在實施PPP的過程中,其他政府職能部門都需要與財政部打交道,因為PPP項目會形成直接的財政負擔或隱性的政府債務,所以,在項目周期的各個階段需報請財政部的審批或核準。

 

同時,控制國家債務風險或財政風險也是財政部的重要職責,所以,它比其他政府職能部門更有動力去控制PPP項目風險,以確保公共利益的實現。而其他政府職能部門在規劃PPP項目時,首先會把如何履行本部門職責放在第一位,其次才會去考慮PPP項目的成本及風險問題。因此,將PPP促進中心置于財政部的管轄之下,有利于貫徹以下三個原則:1)項目的可負擔性原則;2)風險轉移的最優化原則;3)社會經濟效益的最大化原則。

 


PPP部際協調委員會

 

中國PPP促進中心基本框架設計
 

 

PPP促進中心是整個PPP體制框架的重要組成部分,通過PPP促進中心在政府組織架構內組建一支專業性的團隊,有利于提升政府部門規劃、篩選、審核、監管PPP項目的能力。下文就中國中央政府設立PPP促進中心的基本框架提出初步建議。

 

設立模式

 

在國際上,PPP促進中心以何種模式設立,主要由其實際運行的環境及政策目標而定。內置模式主要側重賦予PPP促進中心在政策制訂、項目審批,以及監督等方面更多的職權,而外設及合伙模式主要側重賦予PPP促進中心在業務運營、人員管理上的更大靈活性。但這三類設立模式均不符合中國的國情,因為在中國重大基礎設施項目(如能源、交通、國防、住房等)的審批權并不在財政部,除了國家發改委掌握絕大多項目審批權外,每個政府職能部門都有相應的權力。

 

基于這種現實,PPP促進中心架構的設立應另辟蹊徑。PPP本身就是一種公共管理體制創新,其推廣與應用需要對政府各個部門的管理職能作出調整,也需要它們讓渡部分傳統管理模式下的權力,更需要政府最高決策層的支持。所以,PPP促進中心的設計不是簡單地在財政部的管轄之下新增一個業務機構,而是要設計一個多層級的治理結構。即在國務院設立PPP部際協調委員會(PPP Inter-Ministerial Committee,PPPIMC),以示中央政府對PPP模式的重視與支持。然后在財政部內設PPP促進中心,以其作為PPPIMC的執行機構及秘書處,同時對PPPIMC及財政部負責。PPPIMC的主要職能是在制定國家PPP政策框架、法律法規、發展戰略等的過程中,征詢政府各職能部門意見,協調各利益相關方關系,指導、監督PPP促進中心的工作。另外,為了完善PPP促進中心的治理結構,設立PPP顧問委員會,由來自國內外公、私部門,以及國際金融機構的專家組成,對PPP促進中心提供智力支持。同時,設立財政部PPP政策小組,與PPP促進中心共同履行相關職能(PPP促進中心的治理結構見下圖)。

 

職能定位

 

按照前述設計,中國PPP治理框架體系包括:PPP部際協調委員會、財政部PPP政策小組、PPP促進中心,以及PPP顧問委員會等。其中,PPP部際協調委員會的職能前面已經予以界定。這里需要明確后三者的職能。

 

財政部PPP政策小組的主要職能包括:擬訂PPP法律法規、制訂PPP監管框架、制定PPP操作指南,以及審批PPP項目(具體包括:項目可行性報告的審批、招標文件的核準、合同的審批、項目再談判的核準)等;

 

PPP促進中心的主要職能包括:

 

技術支持職能。一是向財政部PPP政策小組提供技術幫助,如協助制訂PPP監管框架、PPP操作指南,以及制定標準合同文本等;二是向具體的項目采購機構提供技術幫助,如在項目周期中的以下環節向采購機構提供幫助:項目篩選、可行性報告編寫、外部顧問的聘請、合同談判、融資協議起草、合同簽訂、合同管理,以及項目實施等。

 

項目評估與審查職能。這項職能也主要是為財政部PPP政策小組提供支持服務,是在項目開發環節就項目采購機構送審的各項材料進行合規性評估與審查,為財政部PPP政策小組審批項目提供參考意見。

 

項目監督職能。主要是在項目的實施環節對私人部門是否按照合同規定履行了自己的職責。

 

市場推廣職能。主要包括提高市場對PPP概念、模式的認識,推廣國外成功的經驗,以及提供技能培訓等。

 

需要說明的是,之所以將項目審批職能與技術支持職能分別賦予財政部PPP政策小組與PPP促進中心,是因為這兩個職能之間存在一定的沖突。如果將這兩項職能同時賦予PPP促進中心,且以PPP項目規模及數量考評PPP促進中心績效的情況下,那么,PPP促進中心會傾向有更多的項目以PPP的形式開展,很可能在項目質量控制及審批方面放松要求。顯然,這與其審批職能會產生沖突。

 

PPP顧問委員會主要是利用其成員來源廣泛地特點,向PPP促進中心提供各類建議、反饋市場意見,以及推薦國際成功經驗等。

 

權力范圍

 

PPP促進中心評估、審查的項目范圍涵蓋:所有中央政府職能部門開展的PPP項目;投資在一定規模(如1億元人民幣)以上的地方政府PPP項目。同時,投資在一定規模(如1億元人民幣)以下的地方政府PPP項目須備案。

 

運行經費

 

在國際上,PPP促進中心的運行經費主要有三種來源:財政全額撥款;收費;財政撥款加收費。凡PPP促進中心采取內置模式設立,都是通過財政全額撥款的方式提供運行經費的。而少數以外設模式(包括合伙模式)建立的PPP促進中心,則通過向服務對象(政府采購機構)收取費用的方式維持運行。第三種經費提供方式采用得更少。大多數國家的PPP促進中心都具有政策制定及PPP項目審批職能,而收費與審批之間存在著利益沖突,所以,PPP促進中心運行經費以財政撥款者居多。在中國推行PPP模式之初,為了避免收費與項目審批之間的沖突,更為了激勵政府職能部門利用PPP模式提供公共服務,也應采用財政撥款的方式向PPP促進中心提供運行經費。

 

人員聘用

 

PPP促進中心在聘用人員時,需要考慮:人員數量、專業要求、人員來源等幾個因素。首先,在人員數量上,PPP促進中心履行的職能越多,需要的人數就越多;職能覆蓋的范圍越大(涉及中央政府與地方政府實施的PPP項目),需要的人員也越多。同時,PPP市場越成熟,各個政府職能部門經驗越豐富,需要的人員就越少。其次,在專業要求上,一個經驗豐富的團隊需要具備以下各個方面的專業人才:經濟、財政、融資、法規、行政、管理、談判、技術、培訓、采購等。最后,在人員構成方面,應采取專職加借調的方式。由于推廣PPP模式之初,很多方面都在實踐摸索之中,不可能立刻聘用大量的人員,專職人數應以15~20個為宜,其他所需人員應通過借調的方式解決。借調人員可從公共部門、私人部門,其他社會組織選取,其優勢就是在短期內能迅速將大量專業人才注入到PPP促進中心,為培養專職人員技能提供條件。

 

(作者單位為財政部財政科學研究所,本文原標題為《PPP促進中心的國際觀察——PPP來了,首要的是建章立制》,連載于《當代金融家》雜志2015年第3期、第4期、第5期

當代金融家

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出版時間:2020年07月08日
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