美國銀行立法的變遷

作者:仇京榮 日期:2014-11-05 16:16:38

面對汗牛充棟的銀行法案,別說是外國人,就連美國的非專業人士也很難弄清楚。難怪美國人說,銀行法律是律師的天堂,意喻一般人難以問津。

美國銀行立法的變遷-當代金融家
  面對汗牛充棟的銀行法案,別說是外國人,就連美國的非專業人士也很難弄清楚。難怪美國人說,銀行法律是律師的天堂,意喻一般人難以問津。

  美國銀行法律體系堪稱是世界上最復雜的,有意思的是,這樣一個體系并非精心設計或合理藍圖構造的結果,按照美國人自己的說法,美國銀行立法史“就是一部應對金融危機、丑聞、偶然事件、人身攻擊的歷史,是包含了大量的、相互沖突的業者和政府機構所達成妥協的歷史”。面對汗牛充棟的銀行法案,別說是外國人,就連美國的非專業人士也很難弄清楚。難怪美國人說,銀行法律是律師的天堂,意喻一般人難以問津。

美國銀行立法史上若干個第一
  美國銀行立法史上有若干個第一,這里選取其中十個有代表性的法案做一簡單介紹。了解這十個第一(當然也不限于十個),可以大致勾勒出美國銀行立法的脈絡,可以聯想到歷史上那些影響美國銀行業走向的歷史事件,可以感受到美國那些著名的銀行法案魅力所在。
  第一部銀行法案:成立合眾國銀行法案
  在獨立戰爭之前,美國并不存在真正意義上的銀行。為了解決獨立戰爭的貨幣供應問題,大陸會議(Continental Congress)財政負責人羅伯特·莫里斯(Robert Morris)與后來成為美國第一任財政部長的亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton)提出了設立中央銀行的設想。莫里斯以“北美銀行”實施了這一設想,這個銀行于1782年投入運作,在大陸軍最艱難的日子里向它提供幫助。1790年漢密爾頓成為聯邦財政部長后,向國會提交議案,建議成立合眾國銀行(Bank of the United States, BUS),國會經過激烈爭論,批準了漢密爾頓的議案,于1891年通過授權建立一個國民銀行的法案,華盛頓總統在漢密爾頓的勸說下簽署了該法案,成為美國歷史上第一部銀行法案。
  第一部被最高法院認定違憲銀行法案
  1821年6月21日,美國密蘇里州議會通過了《建立貸款辦公室法案》(AnAct for the Establishment of Loan Offices),貸款辦公室實際上就是銀行。該法案授權貸款辦公室在有按揭或者個人保證的前提下,向州居民簽發“信用憑單”(bills of credit)。1830年,由著名的首席大法官馬歇爾(John Marshall)宣讀的美國最高法院的判決認為,密蘇里州立法機構制定的《建立貸款辦公室法案》涉及到是否與美國憲法不一致的問題。美國憲法第一條第十節規定:各州不得鑄造貨幣;發行信用憑單;或者規定以金幣或銀幣以外的任何事物作為償付債務的工具。雖然密蘇里州法院認定《建立貸款辦公室法案》有效,但是美國最高法院卻認為該法案與美國憲法不一致,撤銷一審判決,發回重審。
  第一部被總統否決的銀行法案
  根據國會通過的法案,合眾國銀行(Bank of the United States)的特許狀有效期為20年,由于美國銀行的成功對各州不斷成立的特許銀行構成威脅,因此受到來自各州議員的反對。1811年,當美國銀行的特許狀到期后,國會拒絕延長它的特許狀。而當州特許銀行蜂擁而起后,各銀行發行的本票并不是穩定的貨幣,于是人們紛紛到銀行擠兌金銀,由此導致很多銀行暫停支付金銀,財政部無法獲得貸款,使1812年的戰爭遭遇困難。在這種情況下,國會通過法案,設立一個新的合眾國銀行(Second BUS),有效期仍為20年,從1816年到1836年。但是,第二合眾國銀行仍然受到許多人的反對,包括當時的總統安德魯·杰克遜(Andrew Jackson),他將其視為“怪物”。當1832年國會通過展續合眾國銀行的特許狀的法案后,安德魯·杰克遜總統毫不猶豫地動用了否決權。這一否決非同小可,它導致美國設立中央銀行的設想被延后了80年。
  第一部被判違憲后又改為合憲的法案
  1862年,國會通過法案創制了“綠票子”,票據因背面的顏色為綠色而得名,這種顏色后來為美元所沿用。綠票子由國家發行,為法定貨幣,并成為為內戰費用提供資金的工具。然而,這種綠票子并不為美國最高法院所認可,1869年,最高法院判斷法定貨幣法案違憲。有意思的是撰寫該判決書的首席大法官薩蒙·蔡斯(Salmon P. Chase)是前財政部長,正是他推動了綠票子的采用??磥?,立場也隨位子的改變而改變。但是,這個判決壽命并不長,第二年就被推翻。盡管此時的蔡斯仍是首席大法官,但他也難以阻擋多數大法官的意見。
  第一部建立全國性銀行國民銀行體系的法案
  1863年,國會通過《國民貨幣法案》(National Currency Act, NCA),建立國民銀行體系。國會認為,提供統一流通貨幣和保持金融穩定必須設立持有聯邦特許狀的銀行體系。該法案被1864年《國民銀行法案》(National Bank Act, NBA)所替代?!秶胥y行法案》確立了國民銀行現代管制,它將銀行業務定義為包含貼現以及議付債務憑證、接受存款、買賣外匯、鑄幣以及金銀,基于個人保證而發放貸款等。國民銀行被要求具備最低資本額,從20萬到5萬不等。法案包含了大量對銀行業務的限制,包括禁止向以投資股票為目的的任何一個借款人貸出超出銀行資本10%的款項;要求國民銀行將其15%至20%的存款作為儲備金,這些儲備金被要求以美國合法貨幣儲存;要求銀行股東在銀行破產時,承擔兩倍于它們所持股份票面價值的義務,也就是雙倍義務。法案還指定貨幣監理署(Office of the Comptroller of the Currency, OCC)作為國民銀行的監管機構。
美國銀行立法的變遷-當代金融家
  杰克遜的政治理念同杰斐遜一脈相承,他擔心富裕的精英階層和商業利益可能會腐蝕共和國的價值。在否認第二合眾國銀行特許狀時,杰克遜表示,一家中央銀行也許會帶來便利,但其同時會削弱各州權力,并對公民自由構成威脅。圖為杰克遜(中間藍衣持劍者)在美國第二次獨立戰爭新奧爾良戰役期間指揮作戰,其當時為美軍指揮官
 
  《國民銀行法案》的立法意圖是讓全國性銀行國民銀行取代州特許銀行,兩者不能同時并存。為了確保國民銀行體系,立法對由州特許銀行發行的本票課以2%的稅負。由于該稅負對州特許銀行票據發行并未產生多大影響,1865年稅負被增加到10%,于是州特許銀行不得不停止發行銀行本票。但是盡管州銀行本票因為高額稅收而淡出,然而州銀行依然蓬勃發展。其原因是以支票轉移的存款信貸承擔了更多更重要的貨幣功能。在美國,逐漸頻繁使用支票賬戶就是為了避免當時規制體制而發展起來的創新產品和服務的一個早期范例。因此州銀行存續下來。
  頒布《國民銀行法案》的結果之一就是銀行的雙軌牌照體系的確立,而非全國單一的銀行體系。
  第一部中央銀行法案
  1907年10月,美國爆發了近代史上第一次全國性金融危機,在危機處理中,聯邦財政部長試圖扮演中央銀行的角色,但他既沒有資源也沒有處理危機的必要知識。事實上是金融企業界挽救了自身,而領導這場自救運動的就是大名鼎鼎的J.P.摩根(J.P. Morgan),他因此也被稱為阻止恐慌的“一人聯邦儲備銀行”。危機過后,人們意識到建立中央銀行的重要性和迫切性。美國大的銀行家們舉行秘密會議,提出了建立一個不受政府控制由私營銀行持股的中央銀行的法案草案。而后以國會貨幣委員會主席、參議員奧德里奇(Nelson W. Aldrich)的名義提交國會,在激烈的辯論和各種妥協之后,國會于1913年通過了《聯邦儲備法案》。當然,規定美聯儲職能的法律不只限于《聯邦儲備法案》,1935年《銀行法案》授予美聯儲理事會(The Board of Governors of the Federal Reserve System)管理聯邦儲備系統,平息理事會與各儲備銀行之間爭議的職責;授予理事會擴大變更儲備金的權力,擴大聯邦儲備銀行貸款權力的能力,管制為了購買證券而由銀行和經紀人授權給客戶信貸的權力。
  第一部分業經營法案
  1933年之前,美國法律對銀行是否可以經營存貸以外的其他金融業務,如證券、保險業務規定得并不清晰,司法部與財政部的意見也不一致。在20世紀20年代,銀行關聯機構深深地介入證券業務,國會認為其與1929年股票市場崩盤、銀行大規模倒閉有很大關聯。1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》(Glass-Steagall Act,也是1933年《銀行法案》的一部分)限制商業銀行從事“交易股票和證券業務”的權利,并阻止國民銀行以當事人身份購買除了“投資證券”(包括聯邦債務和各州一般債務)外的其他證券;國民銀行“不得承銷如何證券或股票的發行”;禁止證券公司從事銀行業務;禁止商業銀行關聯企業“主要從事”證券的“發行、上市、承銷、發售或者分發業務”。這部法案開創了美國分業經營的時代。
  第一部創設存款保險制度法案
  1929年的金融大危機反映出人們的恐慌,國會在反思這場危機時認為,如果存款由聯邦擔保,在銀行倒閉時儲戶能夠從聯邦那里獲得補償,那么就有可能消除儲戶的恐慌,避免擠兌。為此,1933年《銀行法案》創立了聯邦存款保險制度,建立了作為聯邦政府臨時機構的聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC。1935年《銀行法案》將其改為永久機構)。當然設立聯邦存款保險公司只是1933年《銀行法案》的一部分內容,此后國會又通過了若干關于存款保險制度的單行法案,如1950年《聯邦存款保險法》(Federal Deposit Insurance Act);1991年《聯邦存款保險公司改進法案》(The FDIC Improvement Act);2002年《聯邦存款保險改革法》;2002年《存款保險安全和公平法》;2005年《聯邦存款保險改革法案》,等等。
  第一部控股公司法案
  雖然美國的金融控股公司的雛形可以追溯到1902年,但是在長達半個世紀的時間內,美國并沒有一部關于金融控股公司的法律。1956年《銀行控股公司法案》(Bank Holding Company Act, BHCA)是第一部控股公司法律。然而,這部法律不是發展銀行控股公司,而是限制控制銀行的公司只能從事那些“與銀行業務密切相關”的業務,其排除了銀行和其他商業企業,包括證券公司的共同所有制。這些限制直到1999年《金融服務現代化法案》(又稱Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA)取消混業經營的禁令,承認金融控股公司的合法地位才告結束。
  第一部規范地理限制的法律
  美國從什么時候開始對銀行經營地域進行限制難以考證。美國最早先有州特許銀行后有國民銀行,州特許顯然只能在本州經營,跨州經營是不可能的。即使在本州經營,各州允許的地域也不一樣,有些州禁止銀行設立分支機構,有些州只允許在特定的地理區域設立分支機構(如限制在一個城市、一個縣或銀行主營業廳一定半徑內),而另一些州則允許在全州范圍內設立分支機構。
  1864年《國民銀行法案》通過時,并沒有授權允許國民銀行設立分支機構。1927年《麥克法登法案》(McFadden Act)是第一部關于規范銀行地理限制的法案,根據該法案,國民銀行不得設立跨州的分支機構,可以在其所在州內任何地方設立分支機構,前提是該州法律明確允許州銀行有權在該地點設立分支機構。也就是聯邦隨州的原則。
  為了規避銀行經營地域的限制,一些銀行通過銀行控股公司的形式進行跨州經營。1956年《道格拉斯修正案》(the Douglas Amendment)作為1956年《銀行控股公司法案》的一部分,有效地阻止了銀行控股公司在多個州擁有銀行。1994年《里格爾尼爾州際銀行業務和分支機構效率法案》(Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency-Act of 1994)最終為全國范圍的州際銀行業打開了大門。該法案廢除了《道格拉斯修正案》,允許銀行控股公司收購在任何州的銀行。
美國銀行立法的變遷-當代金融家
  1907年10月,美國爆發了近代史上第一次全國性金融危機,金融企業界挽救了自身,而領導這場自救運動的就是大名鼎鼎的J.P.摩根(J.P. Morgan),他因此也被稱為阻止恐慌的“一人聯邦儲備銀行”。圖為J.P.摩根
 
  可別小看銀行經營地理限制法律的影響,為什么美國歷史上相當長的一個時期同時存在大大小小數以千計的銀行,就是因為無論是國民銀行還是州特許銀行只能在注冊區域經營,不能跨區域經營。后來由于地理限制被取消,現有銀行間的兼并加劇,在一定程度上減少了美國銀行的數量。

美國銀行立法的特色
  特色就是與別人不一樣的做法。美國銀行立法確實有同其他國家銀行立法不一樣的地方,比如銀行特許雙軌制,迄今仍然在全球獨一無二。需要說明的是,曾經是美國特色的銀行立法,現在有些已不具特色了。比如,地理限制,分業經營,曾經是美國獨有或首創,但是美國現在取消了;又比如,存款保險制度,雖為美國首創,但是現在被許多國家效仿,失去了獨特性。從有特色到沒特色,標志著全球銀行業的融合與進步;再從沒特色到有新的特色則標志著一個國家的金融創新。就此而言,有特色與無特色并無好壞之分,只有是否適合之辨。就像美國獨特的銀行特許雙軌制,美國人評價并不高,但卻延續了150多年,這是美國聯邦制的國情所致。
  言歸正傳,下面總結的特色,許多是曾經的特色。
  滅火器
  美國銀行立法史上許多有影響的、重要的銀行法律都緣于大的金融災難,例如1863年《國民銀行法案》是為了尋求資助內戰迫切需要的資金;1913年《聯邦儲備法案》的產生主要是由于1907年的金融恐慌;1933年《銀行法案》包含了《格拉斯-斯蒂格爾法案》(Glass-Steagall Act)條款,將銀行與證券業分離,并建立聯邦存款保險系統,該法律是應對1929年證券市場崩盤和隨后的銀行恐慌和大蕭條的結果;1980年《存款機構管制放松和貨幣控制法案》和1982年《戈恩-圣杰曼法案》,是為了回應20世紀80年代通貨膨脹對存貸機構和銀行償付能力的影響;2010年《多德-弗蘭克法案》是在2008年次貸金融危機造成大批銀行倒閉,立法者開始的新一輪銀行監管變革。
  回顧美國銀行史上那些滅火救災的法律,有些是對金融災難教訓的總結,對大病之后的銀行體系的復元以及強身健體,起到積極作用。這樣的法律一般穩定性較強,創建的制度持續時間較長,比如1933年《銀行法案》,創設了聯邦存款保險制度延續了80多年,仍然生機盎然;存款利率管制延續了50年,直到1980年《存款機構放松管制和貨幣控制法案》和1982年《存款機構法案》,授權“存款機構解除管制委員會”分階段停止利率上限才結束;商業銀行與投資銀行的分業經營持續了66年,直到1999年《金融服務現代化法案》才被打破。
  當然,也有些法律對危機反應過度,或者沒有“對癥下藥”,實施不久,又回到了“解放”前。例如,20世紀60年代美國通貨膨脹開始抬頭,70年代加劇的通貨膨脹驅動利率達到創紀錄水平,1980年的基本利率達到了21%以上。利率突然上升使銀行和儲蓄機構面臨著大規模的金融脫媒的危機。為了應對這場危機,1980年國會通過了《存款機構放松管制和貨幣控制法案》(DIDMCA)放松了對銀行和儲蓄機構的管制。然而,美國也有“一管就死,一放就亂”的現象,到1987年,美國上百家儲蓄機構從技術上講已經破產。而為了救助這些儲蓄機構,耗盡了聯邦儲蓄貸款保險公司全部財力。無奈,1989年國會通過了《金融機構改革、重組及加強法案》(FIRREA),作為對聯邦儲蓄貸款保險公司(FSLIC)危機的反應,廢除了現存的聯邦儲蓄機構的監管機構,由聯邦存款保險公司(FDIC)負責對儲蓄機構的存款保險。法案采取了更為嚴厲的監管措施,對儲蓄機構可以持有資產類型作出了新的限制。這些措施使銀行和儲蓄機構又回到了《存款機構放松管制和貨幣控制法案》通過之前的狀況。
  貓捉老鼠的游戲
  在美國銀行立法史上,某些變革與應對規避管制行為有關。當某部法案實施后,總有一些銀行利用法律漏洞規避監管。比如,1956年以前,銀行受聯邦和各州法律的約束無法實現地域擴張和業務多樣化,而此時的銀行控股公司則完全不受規制,于是許多銀行就利用控股公司的形式來實現地域擴張和業務多樣化。為此,國會于1956年制定了《銀行控股公司法案》,阻止銀行控股公司在多個州擁有銀行和經營儲貸以外的業務。但是該法案只規制控股多家銀行的控股公司,沒有延伸到僅控制一家銀行的控股公司,于是一些大銀行包括六家全國最大的銀行匆忙組建單一銀行控股公司,這些公司所從事的顯然不屬于銀行權限范圍之內的商業及工業企業活動,例如電視廣播、家具制造,以及比薩店等。由于單一銀行控股公司理論上可以不受約束地從事任何業務,或者收購任何它所希望擁有的東西,國會于1970年修正了1956年《銀行控股公司法案》,彌補了漏洞。
美國銀行立法的變遷-當代金融家
  美國的任何一部法律,包括銀行法律都存在爭議。比如,對于著名的1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》,法案的提議人之一卡特·格拉斯就感覺限制過度并在擬議中的1935年銀行法中加入了一個修正案,但是該修正案最終被羅斯??偨y否決。左圖為卡特·格拉斯,右圖為羅斯福
 
  再有1956年《銀行控股公司法案》雖然限制了銀行通過銀行控股公司從事其他業務,以及不得在多個州擁有銀行,但是該法案在適用上仍然可以被規避,只要“銀行”不滿足法案對銀行的定義即可,因為該法案將既接受存款又提供貸款的企業認定為“銀行”,如果一家公司只接受存款或只提供貸款而不是同時從事兩種業務,就不是1956年《銀行控股公司法案》定義的“銀行”。于是一些公司不是“掛羊頭賣狗肉”,而是“掛狗頭賣羊肉”。比如,一家公司收購了加州一家銀行后,賣掉了它的商業貸款組合,只保留存款業務,這樣它就成為一家非銀行的銀行,不再接受《銀行控股公司法案》的管制。
  沒有那么完美
  美國的任何一部法律,包括銀行法律都存在爭議。無論是彪炳史冊的法案還是曇花一現的法案;無論在立法過程中,還是在法案實施后都是如此。比如著名的1933年《格拉斯-斯蒂格爾法案》將商業銀行與投資銀行業務相分離,但反對的意見隨之而來,反對者在隨后公布的研究中表明:有證券關聯企業的銀行和沒有關聯企業的銀行一樣,有著同樣的破產率。因而這一被迫分離是反應過度。只有7.2% “積極從事證券業務的的銀行破產,這一數據遠小于那些沒有同時開展商業和投資銀行業務的國民銀行的破產率”。之后,就連該法案的提議人之一卡特·格拉斯也感覺限制過度,于是在擬議中的1935年銀行法中加入了一個修正案,以恢復商業銀行從事有限的證券業務。但是該修正案最終被羅斯??偨y否決。
  再比如,1982年《戈恩-圣杰曼法案》被證明對于挽救受折磨的聯邦儲蓄貸款保險公司來說“作用太小也太晚了”,而且只是將大多數嚴厲的行動推遲到1989年;1989年 《金融機構改革、重組及加強法案》被視為一個目光短淺的措施,懲罰了整個儲蓄機構行業,而沒能解決存款保險的系統性問題。
  祖父條款
  美國銀行立法中有一個獨特的慣例,就是“祖父條款”(grandfather provision)。所謂祖父條款是指新法律禁止條款不溯及被以前法律許可或默認的行為。比如1956年《銀行控股公司法案》,禁止銀行控股公司在多個州擁有銀行和儲貸以外的業務。但是該法案只規制控股多家銀行的控股公司,未觸及僅控制一家銀行的控股公司,因而被許多大銀行鉆了空子,這一漏洞被1970年修正案堵上。但是根據祖父條款,在修正案生效之前不受《銀行控股公司法案》管制的單一銀行控股公司可以獲得豁免,繼續從事先前被允許的、現在不被允許的活動。祖父條款的后果是,一些機構可以從事某一活動,而另外的機構則不能,兩套規則使得管制監督復雜化。此外,祖父條款在實施時也有很多爭議,比如祖父條款豁免是否可以轉移給由于控制權轉變而產生的新實體,1999年《金融服務現代化法案》對此作出回應:祖父條款權利在控制權轉變時終止。
  改革法案和案中案
  美國銀行立法既有針對某些特定內容的單項法律,如《銀行控股公司法案》,《金融機構公平競爭法案》,《貸款誠信法案》,有關經營地域和范圍的《麥克法登法案》等;又有綜合性法案,如1933年和1935年《銀行法案》。特別是有許多改革性法案,如1980年《存款機構管制放松和貨幣控制法案》,《戈恩-圣杰曼法案》,《聯邦存款保險公司改進法》,1989年 《金融機構改革、重組及加強法案》,以及近年來比較著名的1999年《金融服務現代化法案》和2010年《多德-弗蘭克法案》。
  另外,美國銀行法案中經常采用法案中套法案的形式,這樣做可以避免新法案與其他法案之間的沖突,同時也可以簡化修改其他法律的程序,提高立法效率。如1933年《銀行法案》將《麥克法登法案》的修正案和《格拉斯-斯蒂格爾法案》作為其法案的一部分;1956年《道格拉斯修正案》作為1956年《銀行控股公司法案》的一部分;1980年《存款機構管制放松和貨幣控制法案》則是由《貨幣控制法案》和《存款機構管制放松法案》兩部法案合并而成。其內容不僅包括該法案本身,還涉及對其他法案的修訂:包括《貨幣控制法案》、《存款機構管制放松法案》、《消費者支票賬戶平衡法案》、簡化《貸款誠信法案》、《國民銀行法修正案》、《金融監管簡化法案》等六部法案;《戈恩-圣杰曼法案》則包括了《存款保險靈活法案》、《凈值憑證法案》、《儲蓄機構重組法案》、《信用社法修正案》、《銀行持股公司法修正案》和《替代性抵押交易法案》等六部法案。
 
  本文參考書目
  1.莉莎·布魯姆(Lissa L. Broome)、杰里·馬卡姆(Jerry W.Markham)著,李杏杏、沈曄、王宇力譯,何美歡審校:《銀行金融服務業務的管制 案例與資料(第二版)》。法律出版社2006年7月版。
  2.莫娜·J·加德納(Mona J. Gardner)、迪克西·L·米爾斯(Dixie L.Mills)、伊麗莎白·S·庫珀曼(Elizabeth S. Cooperman)著,劉百花、駱克龍、張慶元、張大威譯:《金融機構管理 資產/負債》。中信出版社,2005年5月版。
  3. Jonathan R. Macey,Geoffrey P. Miller,Richard Scott Carnell:Banking Law And Regulation(Third Edition),中信出版社2003年7月影印版。
 
 ?。ㄗ髡邌挝粸橹行偶瘓F有限責任公司。本文僅代表個人觀點,與其所在機構無關。本文原標題為《談一談美國銀行立法的變遷》,刊載于《當代金融家》雜志2014年第10期)
 





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當代金融家 2020年第1期 總第174期
出版時間:2020年01月14日
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